 |
Федеральная целевая программа "Мировой океан" |
Освоение и рациональное использование ресурсов и пространств Мирового
океана являются важнейшими приоритетами государственной политики не только
в настоящее время, но и в будущем. Актуальность этих проблем возрастает
в связи с усилением роли Мирового океана как наиболее перспективной сферы
экономической деятельности, политического влияния.
Открытое море, шельф, глубоководное дно и прибрежные районы всегда
были для России предметом серьезного изучения и освоения в целях решения
экономических проблем, обеспечения социально приемлемых и экологически
безопасных условий для жизнедеятельности.
Исследование Мирового океана, использование его ресурсного потенциала,
развитие транспортных коммуникаций, присутствие на морских пространствах
в целях сохранения позиций России как морской державы, охрана морских границ,
контроль за экологической обстановкой, чрезвычайными ситуациями природного
и техногенного характера, а также климатические наблюдения - все эти и
другие конкретные проблемы, имеющие самостоятельное значение для обеспечения
жизнедеятельности и безопасного проживания населения как в прибрежных регионах,
так и в стране в целом, требуют комплексного анализа для поиска оптимальных
путей их решения.
В настоящее время назрели острые проблемы в области международно-правового
обеспечения суверенных прав и юрисдикции России в ее прибрежных водах и
на других морских пространствах Мирового океана в значительной степени
вызванные принципиальными геополитическими изменениями в результате смены
политической ориентации стран Восточной Европы, прекращения действия Варшавского
договора, СЭВ и иных подобных интеграционных механизмов, образования на
территории СССР пятнадцати независимых государств, что привело к сокращению
размеров территориального моря, континентального шельфа, исключительной
экономической зоны страны.
Новые условия требуют развития правовой базы эффективного сотрудничества
России с другими государствами в области освоения потенциала Мирового океана
в целях более полной защиты российских военно-стратегических, экономических
и научно-технических интересов. В первую очередь, необходимо обеспечить
правовую защиту деятельности по изучению и добыче морских биологических
и минеральных ресурсов, в том числе на океанских пространствах за пределами
юрисдикции России, развитие международно-правового режима Антарктики с
учетом интересов России как ее первооткрывателя, юридически закрепить российские
права в Арктике.
Важной проблемой является незавершенность делимитации морских границ
России: из двенадцати государств, с которыми Российская Федерация граничит
на море, договоры о разграничении морских пространств заключены и действуют
лишь с пятью.
В последние годы наблюдается ослабление позиций российской океанологии
в сфере изучения природы Мирового океана. Прекращены или существенно ограничены
исследования океанических процессов и явлений, знания о которых необходимы
для получения обобщенных глобальных и региональных климатических данных
в интересах экономического развития и безопасности России. Происходит отток
и старение научных кадров. Не используется в должной мере и по назначению
научный флот.
Негативное воздействие на перспективы научной деятельности России в
этой сфере оказывает сокращение участия российских специалистов в крупных
международных проектах и программах из-за отсутствия необходимого финансирования
и недостаточности технических средств. Тем самым уменьшаются возможности
реализации научных результатов и экспериментальных данных, которые могут
быть получены лишь в рамках международного сотрудничества.
Современная наука о Мировом океане, опыт многолетних исследований и
практических наблюдений, которые проводились в СССР и России, оказывают
значительное влияние на все сферы деятельности, связанные с освоением и
использованием ресурсов и пространств открытого моря, прибрежной зоны,
шельфа, исключительной экономической зоны страны.
Потенциал российской науки благодаря созданной научной базе, имеющемуся
кадровому составу еще достаточно высок, однако при сохранении тенденции
к свертыванию научных исследований и экспедиционной деятельности он неизбежно
будет разрушен. Указанная тенденция уже сейчас отрицательно сказывается
на прогнозировании гидрометеорологической обстановки в целях обеспечения
хозяйственной, транспортной и оборонной деятельности, получении информации
о влиянии антропогенных факторов на уменьшение биоразнообразия и сокращение
промысловых биоресурсов Мирового океана, а также на исследованиях строения
земной коры дна Мирового океана для оценки запасов минеральных ресурсов,
фундаментальных исследованиях проблем взаимодействия океана и атмосферы,
ключевых процессов, происходящих в Мировом океане и смежных сферах, и т.п.
Указанные проблемы не могут быть решены вне Программы.
Военно-стратегические интересы России в Мировом океане определяют ведущую
роль Военно-Морского Флота в обеспечении политического влияния России на
мировые процессы, в сдерживании угроз безопасности страны и охране ее морских
границ, повышении международного авторитета Российской Федерации, укреплении
безопасности судоходства, промысловой, хозяйственной и научной деятельности.
В Мировом океане могут быть сосредоточены значительные по составу и
ударной мощи группировки военно-морских сил, способные нанести значительный
ущерб военно-экономическому потенциалу России и ее жизненно важным интересам.
В условиях приближения НАТО к российским государственным границам и объективно
сохраняющейся пока многовариантности будущих отношений Российской Федерации
с этим блоком, усиления морской компоненты стратегических ядерных сил страны
в соответствии с договором по СНВ-2, военное присутствие России в Мировом
океане может способствовать поддержанию военно-политической стабильности.
Сохранение и разумное (в пределах достаточности) развитие военно-морской
мощи страны является фактором сдерживания вероятного противника, обеспечивает
защиту своих граждан и юридических лиц, экономических и иных интересов
за рубежом, а также эффективное участие Российской Федерации в миротворческих
акциях ООН.
Современное состояние ВМФ, несмотря на резкое сокращение его количественного
состава, еще позволяет решить ряд первоочередных задач. В то же время уже
наблюдаются ярко выраженные тенденции к уменьшению его потенциала. Чтобы
не допустить критического снижения боевых возможностей ВМФ и иметь возможность
комплексно решать стоящие перед ним проблемы с учетом широкого спектра
политических, экономических, технологических, экологических и собственно
военных факторов, требуется государственная поддержка мероприятий по совершенствованию
и развитию ВМФ на долгосрочную перспективу.
Важность проблемы использования минеральных ресурсов Мирового океана,
Арктики и Антарктики определяется прежде всего их богатством и разнообразием,
перспективностью вовлечения в народнохозяйственный оборот. Ресурсы недр
Мирового океана (континентального шельфа и глубоководных районов морского
дна) по своим объемам, свойствам и степени воспроизводства намного превосходят
аналогичные ресурсы континентов и представляют собой масштабный потенциальный
источник минеральных ресурсов.
За счет минерального сырья Мирового океана, нефтегазового потенциала
шельфовых зон России, значительная часть которых находится в Арктике, может
быть создана основа гарантированного обеспечения перспективных потребностей
экономики Российской Федерации в стратегических видах полезных ископаемых.
Выполненные к настоящему времени работы по поиску и разведке месторождений
полезных ископаемых в пределах континентального шельфа России и в Международном
районе морского дна явно недостаточны даже для достоверной оценки их запасов.
Создание технологий для освоения ресурсов и пространств Мирового океана
является одной из центральных проблем, от решения которой зависит успех
выполнения комплекса задач, поставленных Программой в целом и ее отдельными
подпрограммами. Развитие технологий для освоения ресурсов и пространств
Мирового океана предполагающее использование накопленного научно-технического
задела, позволит начать активную реализацию инновационных и других мероприятий,
необходимых для решения всего комплекса проблем, связанных с Мировым океаном.
Россия в условиях продолжающегося отставания от других стран в области
научно-технического обеспечения морской деятельности нуждается в принятии
радикальных мер по переоснащению научных и промышленных комплексов в Мировом
океане, модернизации и обновлению научно-исследовательского, торгового,
промыслового и военного флотов.
Важнейшие проблемы России, касающиеся сохранения системы морских коммуникаций
и доступа к морям, развития прибрежных районов, могут успешно решаться
лишь при условии использования передовых технологий. Значительным потенциалом
для их создания являются достижения оборонных отраслей, связанных с деятельностью
в морской среде.
В то же время разработку новой техники и технологий, более совершенных,
прорывных технологий на современном этапе сдерживает недостаточное финансирование
перспективных научных исследований и проектных работ.
Использование биологических ресурсов Мирового океана является одним
из наиболее перспективных направлений решения продовольственной проблемы.
Россия продолжает входить в число ведущих государств мира, определяющих
тенденцию развития мирового рыболовства. В продовольственном комплексе
страны рыбное хозяйство занимает значительное место, являясь поставщиком
пищевой, кормовой, технической и медицинской продукции. Однако объемы поставок
этих видов продукции в настоящее время не соответствуют существующим потребностям.
Биологические ресурсы экономической зоны России, которые по своему
видовому составу предоставляют уникальную возможность для производства
рыбной продукции высокой потребительской стоимости, уже сейчас используются
на пределе. Поэтому следует обеспечить строжайший контроль за рациональным
рыболовством в целях снижения промысловой нагрузки на биоресурсы.
В этих условиях исключительно важное значение для России имеет закрепление
ее приоритета в выявлении и освоении ресурсов открытых частей Мирового
океана, а также сохранение и развитие экономических связей в области рыболовства
с прибрежными странами. Необходимость решения этой задачи обусловлена также
тем обстоятельством, что в открытые и освоенные Россией богатейшие промысловые
районы в международных водах (Северная Атлантика - море Ирмингера; Юго-Восточная
часть Тихого океана; антарктическая часть Атлантики и Индийского океана
и др.) устремились иностранные суда.
В то же время добыча гидробионтов российским промысловым флотом в экономических
зонах иностранных государств сейчас составляет менее 20 % от общего объема
промысла, а открытые части Мирового океана практически вообще не используются.
Российский научно-технический потенциал позволяет значительно увеличить
производство продукции марикультуры. Однако существующие проблемы рыбохозяйственного
комплекса страны могут быть решены лишь при наличии достаточного количества
судов различного назначения (добывающих, обрабатывающих, транспортных,
научно-исследовательских, и других), и проведения модернизации обслуживающей
их инфраструктуры (базы флота, судоремонтных заводов, портов т.п.).
Для успешного развития рыбохозяйственного комплекса необходимо также
целенаправленное регулирование его деятельности. В настоящее время в России
не принято ни одного федерального закона о морских живых ресурсах. Управление
их использованием разделено между несколькими ведомствами и сейчас остро
стоит вопрос о компетенции этих ведомств в осуществлении таких функций.
В последние годы значительно ухудшилось состояние российской транспортно-коммуникационной
системы в Мировом океане. За пределами Российской Федерации, на территории
прибалтийских стран и Украины, остались крупнейшие порты и большинство
специализированных комплексов для перегрузки зерна, руды, угля, химических
и наливных грузов, контейнеров (Новоталлинский, Ильичевск, Южный, перевалочные
нефтебазы в Вентспилсе и Клайпеде, паромные переправы Ильичевск-Варна и
Клайпеда-Мукран). Кроме того, в Северо-западном и Южном бассейнах Россия
лишилась рефрижераторных судов, танкеров ледового класса, лихтеровозов,
большей части пассажирских судов. На Балтике отсутствует наливной флот,
а на Черном море - сухогрузный.
Материально-техническая база морского транспорта значительно изношена.
Эксплуатация устаревших в техническом отношении морских транспортных средств
требует дополнительных затрат на ремонт судов, снижает их эксплуатационные
качества, что создает угрозу безопасности мореплавания и повышенную экологическую
опасность в океане и прибрежных зонах, приводит к аресту российских судов
в зарубежных портах. Значительная часть гидротехнических портовых сооружений
нуждается в капитальном ремонте или реконструкции, необходима замена перегрузочного
оборудования.
Потеря Россией портовых мощностей на Балтике и Черном море может и
должна быть компенсировано за счет строительства новых портов и модернизации
действующих на российской территории.
Улучшения положения в области морского транспорта и расширению возможностей
по освоению минеральных и биологических ресурсов Мирового океана будет
способствовать развитие северного направления, хотя в силу суровых природных
условий оно не может в полной мере заменить порты на Балтике и Черном море.
Перспективным транспортным направлением для России является дальневосточное,
что связано как с необходимостью освоения богатейших природных ресурсов
Дальнего Востока, так и с потребностью в налаживании сотрудничества с быстро
развивающимися странами Азиатско-Тихоокеанского региона.
Проблемы освоения и использования Арктики выделены в связи с особыми
национальными интересами (экономическими, оборонными, геополитическими,
научными) Российской Федерации в этом регионе и его спецификой.
Экономические интересы России в Арктике обусловлены тем, что здесь
сосредоточены месторождения ряда важнейших полезных ископаемых, являющихся
определяющими для развития экономики всей страны в настоящее время и в
еще большей степени - в ближайшей перспективе. Оборонные интересы связаны
с базированием в Арктике основных российских морских стратегических ядерных
сил, а также с необходимостью защиты протяженной государственной границы
в Северном Ледовитом океане. Геополитические интересы России в Арктике
объясняются ее особым географическим положением и пересечением в этом регионе
интересов многих стран. Научные интересы России в Арктике обусловлены тем,
что соответствующее научное обеспечение является необходимым условием для
всех видов деятельности в этом регионе, а также важной ролью Арктики в
глобальных процессах, происходящих на Земле.
К основным проблемам российской Арктики относятся спад в экономике,
свертывание градообразующих производств, упадок социальной инфраструктуры,
резкое сокращение объема научных исследований, несвоевременное и недостаточное
снабжение топливом и продовольствием. Особую опасность в экстремальных
природно-климатических условиях представляет очаговое негативное воздействие
на окружающую среду, что сказывается на росте заболеваемости и сокращении
продолжительности жизни.
Проблемы прибрежных арктических регионов являются составной частью
проблемы освоения и использования Мирового океана. Социально-экономическое
развитие этих регионов невозможно без надежного функционирования арктической
морской транспортной системы, обеспечивающей поставки товаров в Арктику
и вывоз продукции арктических предприятий в другие регионы.
Учитывая особые государственные интересы России в Арктике и необходимость
их защиты, специфику условий проживания и хозяйственной деятельности, решение
арктических проблем, носящих комплексный характер и требующих в этом регионе
координации усилий министерств, ведомств, администрации арктических территорий,
эффективного государственного регулирования, возможно только с использованием
программно-целевых методов.
Необходимость изучения Антарктики определяется ее значением для формирования
климатических и погодных процессов на планете, потребностью в обеспечении
долговременных национальных интересов Российской Федерации в данном регионе
в рамках действующего международно-правового режима. Дальнейшее проведение
научных исследований в Антарктике является неотъемлемым элементом общегосударственной
политики, ориентированной на закрепление российских позиций в регионе и
реализацию геополитических интересов России.
Основным в проблеме изучения Антарктики является обеспечение деятельности
Российской антарктической экспедиции, перечень минимально допустимых параметров
деятельности которой (численность экспедиции, действующие антарктические
станции, суда обеспечения, авиационное обеспечение, нефтебазы) обоснован
и находится на минимально допустимом уровне.
Проблема создания Единой системы информации об обстановке в Мировом
океане обусловлена настоятельной необходимостью поднять на новый качественный
уровень обеспечение всех видов морской деятельности актуальной и полной
информацией, являющейся основой решения соответствующих научно-технических,
экономических, политических, военно-стратегических, экологических и других
задач, связанных с изучением, освоением и эффективным использованием ресурсов
и пространств Мирового океана. При этом должны быть устранены характерные
для настоящего времени дублирование различными ведомствами работ по созданию
баз и банков данных о состоянии Мирового океана, их несовместимость и противоречивость,
а также тенденция снижения качества обслуживания потребителей информацией
об обстановке в Мировом океане. Интеграция всех государственных информационных
ресурсов по проблемам Мирового океана в рамках Единой системы, создаваемой
на базе существующих ведомственных систем и информационных центров, требует
государственной финансовой поддержки, межведомственной координации научно-технических
работ и организационных решений.
Реализация различных направлений деятельности России в Мировом океане,
по изучению, освоению и рациональному использованию ресурсов и пространств
Мирового океана, в рамках независимых друг от друга программ имеет ряд
недостатков, которые отрицательно сказываются на характере и результатах
этих работ. К наиболее существенным недостаткам относятся:
- отсутствие скоординированной государственной политики в решении комплексной,
по своей сути, проблеме изучения, освоения и рационального использования
ресурсов единого объекта - Мирового океана;
- дублирование работ, проводимых различными ведомствами;
- невозможность использования полученных ранее результатов (в частности,
результатов научных исследований, на которые уже были затрачены бюджетные
средства) или опыта смежных организаций для решения возникающих проблем
ввиду слабого информационного обеспечения;
- отсутствие необходимой координации работ, обеспечивающей выбор эффективных
методов, способов решения и направлений рационального использования ресурсов
(финансовых, материальных, трудовых, временных и др.);
- отсутствие взаимодействия между производителями новой техники для общих
научных и хозяйственных целей (проведение исследований, осуществление контроля
за обстановкой в Мировом океане, добыча, извлечение и переработка полезных
ископаемых и т.д.);
- неэффективное использование обеспечивающих видов деятельности (информационное
обслуживание, организация продвижения инновационных разработок, использование
новой перспективной техники и технологий, обмен ноу-хау и т.д.) в целях
комплексного решения взаимосвязанных проблем;
- отсутствие возможностей (зачастую прямой запрет) по применению технологий
двойного назначения, а также снятой с эксплуатации по основному назначению
военной техники;
- ограничение большей части проводимых в рамках ведомственных программ
работ научными исследованиями, результаты которых не были востребованы
для практического применения.
Указанные недостатки являются следствием не только характерной для
экономики прошлых лет отраслевой разобщенности исполнителей работ, преследующих
чисто ведомственные интересы (особенно в оборонных отраслях), но и отсутствия
должной координации проведения комплексных работ. Поэтому успех в реализации
Программы в значительной мере определяется наличием специального центра,
ответственного за координацию различных видов деятельности в Мировом океане
в рамках единой государственной политики.
Конкретное содержание существующих в настоящее время проблем каждого
из направлений деятельности в Мировом океане определяет особенности практического
осуществления этой деятельности в будущем, формирования источников финансирования,
использования перспективных схем управления и контроля за ходом реализации
Программы. При определении целей и задач Программы разработчики руководствовались
результатами работ, полученными на предыдущих этапах исследований, в рамках
других целевых программ или отдельных проектов. Такой подход позволит повысить
экономическую эффективность выполняемых подпрограмм.
Анализ современного состояния проблемы изучения, освоения и эффективного
использования ресурсного потенциала и пространств Мирового океана в интересах
экономического развития и обеспечения национальной безопасности России
позволяет выделить следующие факторы, определяющие необходимость решения
этой проблемы программными методами:
- острота геополитических, международно-правовых, социально-экономических,
научно-технических и экологических аспектов проблемы;
- многоаспектность и комплексность проблемы, требующая координации деятельности
органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, организаций
различного профиля и организационно-правовых форм;
- невозможность комплексного ее решения в условиях формирующегося рыночного
механизма и в связи со спецификой проводимых мероприятий без государственного
регулирования и государственной поддержки.
Острота и значимость данной проблемы обусловлена значительным отставанием
различных видов морской деятельности от требуемого уровня. Причем длительное
сохранение негативных тенденций может привести к серьезным последствиям
для экономики и безопасности страны.
Геополитическое положение России, протяженность ее морских границ,
сложившаяся и потенциальная зависимость от ресурсов Мирового океана, морских
коммуникаций настоятельно требуют комплексного решения этой общегосударственной
проблемы в рамках единой долгосрочной стратегии.
Эта проблема носит целевой характер. Ее решение должно обеспечить изучение,
освоение и рациональное использование всего ресурсного потенциала и пространств
Мирового океана. Отдельные виды ресурсов, регионы Мирового океана, входящие
в зону национальных интересов России, различные научно - технические средства
и технологии, международное правовое и информационное обеспечение представляют
собой составные компоненты общей проблемы и рассматриваются в органическом
единстве и во взаимосвязи. Это обуславливает необходимость поиска оптимальных
решений в каждом направлении общей проблемы с учетом всего комплекса национально-государственных
целей, ограниченности ресурсов и эффективности разрабатываемых мероприятий.
Анализ состояния проблемы показывает важность проведения широкого круга
фундаментальных и прикладных исследований, которые должны обеспечить качественно
новыми технологиями и техническими средствами, включая информационные,
реализацию отдельных направлений освоения ресурсов Мирового океана. Для
решения проблемы необходимо также осуществить значительные инвестиции.
Все это обуславливает необходимость проработки мероприятий по этапам жизненного
цикла проблемы. Должно быть осуществлено целевое управление ходом их реализации
на базе специально созданного механизма управления технологически сопряженными
производствами, финансово-кредитными, научными, проектными и другими учреждениями,
институтами и организациями.
Необходимость государственной поддержки мероприятий по комплексному
решению данной проблемы объясняется характером мероприятий, связанных с
ее решением и происходящими изменениями в экономике страны.
Многоаспектность и комплексность данной проблемы определяется тем,
что она включает совокупность взаимосвязанных (единым объектом - Мировой
океан) задач по изучению, освоению и рациональному использованию ресурсного
и пространственного потенциалов. Решение этих задач требует закрепления
и отстаивания геополитических и военно-стратегических позиций России на
мировой арене и предполагает комплекса мероприятий, при участии органов
исполнительной власти федерального уровня, специализированных производственных
предприятий, опытно-конструкторских, научно-исследовательских и других
организаций.
Переход к использованию рыночных регуляторов, изменение функций федеральных
органов управления, установление новых отношений центра с субъектами Федерации
незавершенности разработки нормативно-правовой базы, соответствующей новым
экономическим отношениям, предопределяют необходимость государственного
управления решением неотложных задач в области изучения и освоения ресурсов
и пространств Мирового океана, имеющих общегосударственное значение.
В этих условиях программный подход к разработке комплекса мероприятий
федерального уровня и механизма их реализации в наибольшей степени обеспечивает
достижение целей государственной политики в области изучения и освоения
ресурсов и пространств Мирового океана, отстаивания геополитических и военно-стратегических
интересов государства, сформулированных в Концепции Программы.